A Decisão Semântica que Reorganizou o Sistema Tributário
Em novembro de 2022, o governo federal editou um decreto que regulamentava uma faculdade criada pela Constituição no ano anterior. A escolha vocabular realizada naquele momento - optar por "encontro de contas" em vez de "compensação" - revelou-se muito mais que uma simples questão semântica. Essa decisão nomeou, enquadrou e organizou toda a estrutura administrativa e legal que se desenvolveria posteriormente.
O Decreto nº 11.249, de 9 de novembro de 2022, estabeleceu procedimentos para a oferta de créditos líquidos e certos decorrentes de decisão judicial transitada em julgado, conforme previsto no § 11 do art. 100 da Constituição. Esse dispositivo havia sido inserido pela Emenda Constitucional nº 113, de 2021. O texto legal contemplava tanto créditos próprios do interessado quanto aqueles por ele adquiridos de terceiros, e determinou que a utilização desses créditos ocorreria mediante encontro de contas.
O Que Não Foi Dito é Tão Importante Quanto o Que Foi
A abordagem do governo federal deixou claro o que deliberadamente não fez. Não remeteu à declaração de compensação ordinária. Não invocou o art. 74 da Lei nº 9.430/1996, que governa a compensação tributária desde os anos 1990. Não submeteu a operação ao PER/DCOMP, o sistema através do qual a Receita Federal recebe e homologa pedidos de compensação. Essa estrutura administrativa acompanhou a escolha vocabular: o procedimento tramita perante a Advocacia-Geral da União e órgãos por ela indicados, nunca diante da Receita Federal.
A Portaria AGU nº 73/2022 disciplinou requisitos, documentação e rito processual. A Portaria PGFN nº 10.826/2022 cuidou da utilização dos créditos para quitação de débitos inscritos em dívida ativa da União. Cada portaria contribuiu para a edificação de um regime completamente distinto.
Nomeação Como Ato de Técnica Legislativa
Fernándo Silva, especialista em Direito Tributário e sócio da FS Soluções Tributárias, esclarece que a nomenclatura não constitui mero detalhe de redação. Nomear, segundo o especialista, é enquadrar. Se o decreto tivesse utilizado o termo compensação, teria arrastado consigo todo o regime do art. 74, com seus requisitos específicos: crédito precisando ser indébito próprio, declaração em PER/DCOMP e homologação obrigatória da Receita Federal.
Ao denominar a operação como "encontro de contas", o Executivo manteve a operação no regime que a Constituição especificamente desenhou para ela, com órgão próprio e procedimento próprio. Silva ressalta que não se tratava de eufemismo, mas de técnica legislativa deliberada. Quem regulamentou sabia exatamente o que estava separando.
Dois Caminhos Distintos para Operações Tributárias
A distinção prática importa para um universo extenso de empresas. Existem dois caminhos que não se confundem em nenhuma etapa. Na compensação do art. 74, o crédito é indébito do próprio contribuinte, apurado contra o Fisco federal e necessariamente próprio, declarado eletronicamente e sujeito a homologação posterior. No encontro de contas do § 11, o crédito é reconhecido por decisão judicial transitada em julgado, pode ser próprio ou adquirido de terceiro, e é ofertado para finalidades que a Constituição enumera, incluindo quitação de débitos parcelados ou inscritos em dívida ativa.
Origem diferente, titular diferente, órgão diferente, rito diferente. Cada elemento dessa tríade constitui vetor essencial na análise das operações. As implicações práticas dessa distinção extrapolam considerações meramente doutrinária.
Limites do Decreto e Força da Constituição
Silva faz questão de marcar o limite do próprio argumento. O decreto é ato infralegal e não substitui a lei a que a Constituição remete, especialmente após o Supremo Tribunal Federal, no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 7.064 e nº 7.047, em novembro de 2023, ter retirado do § 11 a expressão que atribuía autoaplicabilidade à União.
Contudo, o decreto prova algo suficiente: quando o regime da modalidade constitucional foi desenhado pelo próprio Executivo federal, foi desenhado fora do art. 74. Se a leitura de que tudo desaguaria na compensação ordinária fosse correta, o decreto teria sido escrito de outro jeito, com outro nome e em outra repartição. Não foi.
Pressão do Calendário: Precatórios e Reforma Tributária
O tema volta a ganhar tração porque o calendário aperta por dois lados distintos. De um lado, o estoque de precatórios federais supera R$ 300 bilhões, e uma parcela relevante pertence a empresas que também devem à União. De outro, a transição da reforma tributária, que ocorre entre 2026 e 2033, obriga companhias a decidir o que fazer com créditos acumulados e passivos em aberto antes da virada de sistema. Nos dois casos, saber em que regime a operação se encaixa deixa de ser discussão doutrinária e vira decisão de balanço.
Implicações Práticas para Contribuintes
O contribuinte que carrega crédito judicial e dívida federal simultaneamente precisa saber que existem dois trilhos distintos, e que escolher o trilho errado custa tempo e, em muitos casos, custa o direito propriamente dito. A hierarquia normativa é clara: a Constituição criou a modalidade, o decreto a regulamentou pelo nome que ela tem e nenhum ato infralegal posterior pode, por via reflexa, devolvê-la a um regime do qual ela foi deliberadamente separada.
Resta a pergunta que o próprio desenho institucional deixa em aberto: se o Executivo já separou os dois caminhos em 2022, quanto tempo o mercado vai levar para operar como se essa separação existisse?
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